关于我国保健食品保健功能目录管理制度实施的思考

关于我国保健食品保健功能目录管理制度实施的思考

杜鹏 刘洪宇

国家市场监督管理总局食品审评中心

　　2015年《中华人民共和国食品安全法》修订实施后，我国进一步明确了保健食品声称的保健功能采用目录管理制度。2019年发布实施的《保健食品原料目录与保健功能目录管理办法》[1]（以下简称《目录管理办法》）规定允许保健食品声称的保健功能目录（以下简称保健功能目录）是指具有明确评价方法和判定标准的保健功能信息列表，并对保健功能目录纳入原则、标准及程序等做出了规定，开启了我国保健功能管理模式由“政府主责”向“企业主导”转变。2022年8月国家市场监督管理总局发布《保健食品新功能技术评价实施细则（试行）（征求意见稿）》[2]（以下简称《实施细则》），标志着我国保健功能管理制度改革在实施层面跨出了第一步，这对促进和引导保健食品行业的健康发展具有重要意义，引起了全社会和相关行业的广泛关注。在《“健康中国2030”规划纲要》《国民营养计划（2017—2030年）》等国家战略进一步明确“发展健康产业”“着力发展保健食品”的背景下，如何更好地完善和实施以新功能评价为抓手的保健功能目录管理制度，满足消费者对保健食品日益多元化的需求，需要结合我国保健功能监管实际情况并借鉴国外相关管理经验，进行多维度的深入研究。

　　1 我国保健功能目录发展和现况

　　1.1 我国保健功能管理制度的发展和现况

　　自1995年我国开展保健食品注册审批以来，保健功能评价是保健食品注册检验与评价的重要组成部分。1996—2003年，原卫生部对保健食品允许申报的功能进行了多次调整。2003年2月原卫生部发布《保健食品检验与评价技术规范》（2003年版）[3]，规定了27项保健食品功能学评价程序与检验方法，上述功能到目前一直是保健食品允许注册的保健功能。2012年原国家食品药品监督管理局发布《关于印发抗氧化功能评价方法等9个保健功能评价方法的通知》[4]，对抗氧化等9项保健功能的评价方法进行了修订。2005年，原国家食品药品监督管理局修订发布了《保健食品注册管理办法（试行）》[5]，其中规定“拟申请的保健功能不在公布范围内的，申请人还应当自行进行动物试验和人体试食试验，并向确定的检验机构提供功能研发报告”“还应当对其功能学检验与评价方法及其试验结果进行验证，并出具试验报告”等条款为申报新功能提供了可能性，但由于缺乏明确的实操细则，企业对新功能申报的积极不高，至今尚无一项新功能获得审批。

　　2015年《中华人民共和国食品安全法》的修订实施，明确了我国对保健食品允许的声称保健功能实行目录管理，并规定由国务院食品安全监督管理部门会同国务院卫生行政部门、国家中医药管理部门制定、调整并公布保健功能目录。2019年，国家市场监督管理总局发布了《目录管理办法》，对保健功能目录的纳入原则、标准及程序等做出了详细规定，任何单位或者个人均可以向审评机构提出拟纳入或者调整保健功能目录的建议；国家市场监督管理总局食品审评机构负责组织拟订保健功能目录，接收纳入或者调整保健功能目录的建议。2022年8月国家市场监督管理总局对《实施细则》公开征求意见，《实施细则》（征求意见稿）涵盖了保健食品新功能建议技术评价程序和要求、新功能建议和新功能保健食品关联申报审评以及上市后评价要求等。

　　1.2 保健功能声称和评价现况

　　我国保健食品的保健功能主要分为营养素补充剂类和功能性保健功能两类。营养素补充剂类保健功能主要是补充维生素、矿物质的保健功能，2016年12月，国家食品药品监督管理总局等三部委发布了《允许保健食品声称的保健功能目录（一）》[6]，其中包括22种营养素补充剂及其来源的69种化合物。2020年11月国家市场监督管理总局等三部委联合发布了《允许保健食品声称的保健功能目录营养素补充剂（2020年版）》[7]，在原有目录的基础上对部分营养素及其来源的化合物进行了更新。功能性保健功能目前主要是原卫生部发布《保健食品检验与评价技术规范》（2003年版）规定的27项保健功能。目前，国家市场监督管理总局对此27项保健功能正在进行修订，并于2022年1月对《关于发布允许保健食品声称的保健功能目录非营养素补充剂（2022年版）及配套文件的公告（征求意见稿）》公开征集意见[8]。征求意见稿保留了现有27项保健功能中的24项，取消了改善生长发育、促进泌乳和改善皮肤油分3项功能。从评价方法要求看，我国保健功能可分为仅做动物试验、仅做人体试验和既做动物试验又要做人体试验三种类别。我国保健食品保健功能声称的演变、批准产品数量、评价方法和国外类似声称的比较详见表1。

　　表1 我国保健食品的保健功能声称、批准产品数量和评价方法与国外类似声称比较

　　1.3 与国内外类似产品功能声称的监管情况的对比

　　基于产业发展状况、监管制度及体系等，各个国家和地区对于类似产品的功能性声称大体可分为基于原料或配方的功能声称和个性化功能声称两类，一般采取分级分类管理制度。部分国家（地区）的保健食品功能声称管理概况见表2。

　　表2 部分国家（地区）的保健食品保健功能声称管理概况

　　从功能声称范围来看，我国现行的27项保健功能除促进排铅功能外，在国际上均有类似的功能声称。基于健康需求、饮食习惯、民族文化、保健观念等因素的差异，国际上有共识的保健功能声称还有关节保护、改善围绝经期女性健康、改善前列腺健康等声称。相对我国较为简单、直接的表述方式，国际上功能性声称的表述方法更为多样化，多有引入成分、机制、适宜人群和指导理论等相关因素，并依据科学依据的充足程度，采用“有助于”“可能”等限定性用语（表1）。从功能评价要求来看，我国是对注册申请人收集的科学文献和政府制定的标准化试验方法等依据开展的功能试验数据进行评价，国际上多为仅对科学文献证据或申请人自主开展的功能学试验数据进行评价，但评价核心均是基于人体试验研究获得的科学证据的科学性及重现性。

　　2 保健功能目录管理制度面临的主要问题

　　2.1 保健功能管理模式的改革充满挑战

　　目前，我国保健功能管理采用行政部门制定技术规范、研发企业依据科学文献形成配方并根据技术规范开展功能验证试验、行政部门实施上市前审查的模式。这种管理模式在实施初期，极大地便利了企业的研发和产品的快速上市，有效地管控产品功效，减少了非法夸大宣传空间。但随着产业不断发展，其弊端逐步显现，一方面规定过细的技术规范限制了行业创新，导致产品一定程度的同质化[9,10]；另一方面企业研发主体责任被极大弱化，“政府背书”愈加明显[11]。随着《目录管理办法》的实施以及《实施细则》公开征求意见，我国保健功能管理模式由“政府主责”向“企业主导”改革路径日渐清晰。这一转变过程中，需要重点把握“两个关系”。一是“产品”与“功能”关系，保健功能的管理服务于保健食品注册与备案管理，如何建立“新功能建议”与“新功能保健食品”的关联审评模式，需要考虑产品注册管理制度的配套调整，以增强管理效能、促进行业创新。二是“增量”与“存量”关系，“增量”是上市前审查的新功能评价，“存量”是上市后监测评价的保健功能再评价。如何在保持尺度一致的基础上，构建既能鼓励创新，又能兼顾公平的“事前审查”和“事后评价”相结合监管体系，需要系统研究和探索实践。

　　2.2 保健功能评价的科学共识

　　保健功能的健康效应评价是保健功能评价的核心内容，在当前的科学认知和科技水平下，对于保健功能验证试验在动物模型或受试人群选择、试验设计、指标选择、判断标准等方面仍需进一步达成共识。从国际范围来看，分类管理的模式逐渐成为主流。依据功能目的和国际上同类产品上市情况科学评估，《实施细则》将保健功能分为补充膳食营养物质、维持或改善机体健康状况、降低疾病发生风险因素以及以传统养生理论为指导的保健功能四类。不同分类的保健功能评价要求的侧重方向需要进一步研究。补充膳食营养物质类保健功能，科学证据链的完整性和权威性需要重点关注；维持或改善机体健康状况类保健功能，需要明确如何确定人体试食试验评价的核心地位；降低疾病发生风险因素类保健功能，还应当在人体试食试验评价的基础上，探讨如何评估风险因素对于疾病发生的独立性影响，并重点关注相关效应标志物变化范围是否符合保健功能定位。以传统养生保健理论为指导的保健功能原则上可涵盖于前述三类声称中，此类保健功能的健康效应如何评价、消费者如何理解并自主选择产品需进一步研究[12]。

　　2.3 保健食品供给和消费需求

　　随着人口老龄化、疾病谱变化以及新冠疫情影响，我国保健食品的需求呈现人群扩大化、需求多样化的特点[13]。根据行业协会数据，我国保健食品产业规模已达约4 000亿元，2016年已成为全球第二大保健食品或其类似产品消费市场，全球份额达到21.8%。与此相对应的是，保健食品进口额和跨境电商数据的大幅度增长，海关数据显示，膳食营养补充剂进口额由2008年的4.1亿美元增长到2019年的34.0亿美元，增长7倍多；阿里健康和京东健康数据显示，保健食品类似产品跨境电商占比从2011年4.3%增长到2018年的31.6%。造成这种现象的原因，一方面是我国自2003年以来没有调整过保健食品的保健功能声称，导致国人热衷选择国际上的如关节保护、改善围绝经期女性健康、改善前列腺健康等功能性声称产品，这也反映出我国保健食品供给已不能适应当前消费市场的需求。另一方面可能是我国目前批准的非营养素补充剂类保健食品少有标示功效成分，多标示标志性成分，且标志性成分指标多为总黄酮、粗多糖等大类成分指标，而欧盟等地的健康声称对功效成分含量有最低限量要求，即达到规定含量才能声称。

　　3 完善保健功能目录管理制度的思考

　　3.1 系统做好保健功能目录管理的体系设计

　　在保健功能目录管理的制度体系设计中，应当注重各个环节的衔接和完善。首先需要加强保健功能管理和产品注册备案管理的协同，建立创新性科研成果向产品上市的快速转化通道，以制度创新促进行业创新。其次，考虑保健功能的创新研发需要大量资金和社会资源的投入，为了促进企业开展保健功能创新研究，提升我国保健功能目录制定质量和效率，在法规层面探索加强对知识产权的保护。再次，由于保健食品对于人体的健康效应的显现需要较长时间实现，注册前基于动物实验和小样本量的人体试食试验的功能评价很难准确地诠释保健食品的完整科学内涵[14]，需要逐步构建“事前审查”和“事后评价”相结合监管体系，为完善保健功能管理要求夯实科学依据基础。最后，要根据保健功能管理制度的运行情况，尤其对于我国尚未有监管实践的降低疾病发生风险因素类和以传统养生保健理论为指导的保健功能，应充分评估管理制度管理效能，并进行动态调整。

　　3.2 分类完善保健功能管理体系

　　保健功能分类管理的前提是严控安全底线，功能定位应当符合保健食品的食品属性，功能评价试验尤其是人体试食试验应当设定安全性评价指标。对于不同分类的保健功能，在细化功能评价要求的基础上，应当进一步完善对应产品的管理体系。补充膳食营养物质类保健功能可考虑按照备案管理要求，对膳食营养物质的安全性、功能和质量可控性进行系统研究[15]，对注册批准已达到一定数量的膳食营养物质，如蛋白粉、益生菌/元等营养物质，应当探索研究原批准功能声称的转化和释义。维持或改善机体健康状况和降低疾病发生风险因素类保健功能，应当在对科学文献依据进行分级荟萃评价的基础上，着重参考国外官方评价机构（如EFSA、FDA等）已有的评估资料，并依据人体试食评价结果和食用安全风险等级，探索优化目前“原料、用量和对应功能”的原料目录管理模式，使备案范围从单方和营养素补充剂类产品向复配类产品扩大，逐步形成“备案是多数、注册是少数”的格局。以传统养生理论为指导的保健功能应当充分考虑可及性，借鉴中药注册审评中“中医药理论、人用经验和临床试验相结合的审评证据体系”经验，探索产品准入管理方式和功能评价方式。

　　3.3 建立保健功能评价信息公开制度

　　加强保健功能声称依据的信息公开，打破监管、经营、消费、舆论等各端的信息壁垒，对于压实企业的研发主体责任，减少非法宣传空间具有重要现实意义。建立保健功能评价信息公开制度可以从两方面着手，一方面依据科学证据的可靠性，在产品标签说明分级标识保健功能声称的限定用语，并探索在保健功能声称表述中引入成分/原料、适宜人群、指导理论等因素，阐述保健功能机制；另一方面整合保健功能评价信息的公开渠道，全面公开保健功能基本信息、保健功能及评价方法的文献依据以及其收集、整理和分析的标准、动物实验和人体试食试验等信息，包括验证单位、验证原则、项目、判定标准及依据、受试人群例数及受试时间等，方便消费者查询，并引导消费者知情理性消费。